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lunes, 18 de agosto de 2014

19 - Realidad Real: Instituciones Políticas en Argentina


Por el 14:46


Bloque de Actualidad en UNO A UNO. Esta vuelta te contamos sobre las Instituciones Políticas en Argentina. Juan Pablo Spagnolo se propone contarnos el rol que juegan las instituciones políticas en Argentina. ¿Por qué es tan importante conocer y comprender el diseño y funcionamiento de las mismas? ¿Cómo se relacionan las instituciones políticas  y la economía en un país?




LAS INSTITUCIONES POLÍTICAS EN ARGENTINA

“CARACTERIZACIÓN Y SU ALCANCE EN EL PROCESO DE GENERACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS”

¿Por qué resulta importante conocer y comprender el diseño y el funcionamiento institucional de un país? ¿En qué influyen las instituciones?

Las instituciones moldean los comportamientos individuales y restringen las posibilidades de acción que los mismos tienen, para guiarlos a objetivos colectivos. Delimitan la incertidumbre y ofrecen un sendero de transición en el largo plazo para el progreso y desarrollo de la economía.
En convergencia con el análisis económico institucional,  al entrar a evaluar el desempeño económico argentino, el énfasis no se debiera enfocar tanto en el contenido mismo de las políticas públicas, sino más bien en ciertas características inherentes a estas políticas y al proceso de diseño de políticas públicas, como ser: la estabilidad de las políticas, el grado de cumplimiento, la capacidad de generar compromisos a futuro, y la aptitud de realizar ajustes a las políticas cuando ello resulte necesario.
La mayoría de los analistas tienden a echarle la culpa de la pobre performance de la economía argentina a malas políticas económicas, sin hacer alusión a las características institucionales de fondo que generan dichas políticas. Sin estar en desacuerdo con la opinión expuesta por esta vertiente, vale aclarar sin embargo, que un estudio que enmarque dichas políticas en un contexto más amplio, que tenga en cuenta las características estructurales del ambiente en que se han formado, expondría más claridad sobre el asunto y las conclusiones podrían resultar aun mas enriquecedoras y acertadas.

Haciendo referencia al contexto institucional y su importancia dentro de la economía de un país, ¿Cuáles son estas características de las instituciones que más influyen a la hora de diseñar e implementar las políticas públicas en Argentina?

Por comenzar y acorde con el criterio casi unánime de los investigadores económicos, vale mencionar que las políticas públicas en la Argentina son de por sí inestables; esto repercute de formar directa en cuanto afecta y debilita la credibilidad desde el punto de vista de los actores económicos, y esto las vuelve menos efectivas en cuanto a influir sobre los comportamientos económicos que se pretende inducir (la inversión, el ahorro, la creación de empleos, por ejemplo) y por lo tanto en objetivos últimos tales como el crecimiento sostenido, la superación de la pobreza, etc.
Por otro lado, las políticas argentinas no sólo son inestables, sino que también están pobremente coordinadas entre los distintos niveles de la estructura federal de gobierno, y muchas veces también pobremente coordinadas entre ministerios, agencias, y programas del sector público nacional. En muchos casos a su vez, es evidente que no se realizan las inversiones en capacidades necesarias para producir políticas públicas más efectivas. El Estado argentino es, en líneas generales, incapaz de implementar efectivamente sus políticas.
En línea con el análisis precedente, ciertos legados históricos hacen que el Congreso argentino sea una arena poco profesionalizada y de escasa relevancia en la elaboración de políticas públicas. Los legisladores argentinos duran muy poco en sus cargos, y en la mayoría de los casos tienden a tener sus lealtades atadas a elites políticas provinciales con escaso interés en la calidad de las políticas públicas nacionales. Adicionalmente, el presidente tiene poderes proactivos que resultan demasiado amplios en la práctica. A causa de estos y otros factores, los actores políticos relevantes carecen de una arena institucionalizada en la cual realizar posibles acuerdos y compromisos con respecto a las políticas, que puedan luego ser sostenidos en el tiempo. Tampoco pueden delegar la implementación de acuerdos de política a una burocracia profesionalizada, competente e independiente, porque no existe. De modo similar, el Poder Judicial no se presenta como un árbitro imparcial capaz de hacer efectivo el cumplimiento de acuerdos a través del tiempo, porque se trata de un poder débil y politizado, generalmente sumiso al gobierno de turno.
Por todo esto, el proceso de hacer políticas se convierte en un juego no cooperativo en el cual cada actor se comporta de manera oportunista y trata de maximizar beneficios de corto plazo. Esto genera volatilidad de las políticas, escasa coordinación, y limitado poder de cumplimiento. Los actores políticos, sociales y económicos (tanto domésticos como extranjeros) descreen de la capacidad de la polìtica argentina de generar políticas creíbles. En su intento de superar este problema de credibilidad, los hacedores de política argentinos ocasionalmente recurren a mecanismos de enorme rigidez (tal como el régimen de convertibilidad y el sistema de coparticipación de impuestos); mecanismos que ante la presencia de situaciones que requerirían capacidad de ajuste a circunstancias cambiantes, generan costos enormes.
Las características del proceso de elaboración de políticas descriptas incluyen: un proceso presupuestario que da excesiva discrecionalidad a ciertos actores dentro del ejecutivo, escasa participación por parte del Congreso, inestabilidad en los estructura administrativa a cargo de la implementación de políticas, alta rotación del personal en los puestos altos de la administración, escasa cooperación entre actores nacionales y subnacionales, gobernadores de provincia que aparecen como actores relevantes en la discusión de políticas nacionales, y un recurrente incumplimiento de promesas.
Englobando los detalles mencionados como propiedades del proceso político argentino, vale concluir con la síntesis de que los principales espacios para el debate y elaboración de políticas públicas de largo plazo están poblados de actores que tienen escasos instrumentos y en muchos casos pocos incentivos a realizar acuerdos y sostenerlos a lo largo del tiempo. En tal contexto, las estrategias oportunistas y cortoplacistas se constituyen en la norma.
A modo de generalización, podríamos enumerar los siguientes aspectos salientes del contexto institucional:
  1. El congreso nacional no es un espacio importante en el debate y elaboración de las políticas publicas
  2. El ejecutivo tiene, muchas veces, excesiva discrecionalidad para impulsar políticas unilateralmente
  3. Los poderes políticos provinciales (especialmente los gobernadores) son actores muy relevantes en la arena política nacional
  4. Hay una interacción simbiótica ente la política y las políticas a nivel nacional y provincial
  5. Consideraciones ligadas al federalismo fiscal se entrecruzan con prácticamente toda decisión de política pública nacional, agregando dificultades transaccionales y desviando el foco de atención de las cuestiones de fondo
  6. Existen pocos incentivos a invertir en desarrollar capacidades de policymaking de largo plazo
  7. En general, la burocracia no es un cuerpo efectivo al cual delegarle la implementación técnica de los acuerdos políticos con respecto a las políticas públicas
  8. El Poder Judicial no opera como un suficiente contralor de los actos de los otros poderes, de manera que no cumple un papel fuerte de mecanismo de enforcement de los acuerdos políticos o de políticas
  9. Los actores no gubernamentales que participan en el proceso de políticas, al carecer de una arena suficientemente institucionalizada como para realizar intercambios políticos, tienden a seguir estrategias de maximización de beneficios de corto plazo.

¿Qué consecuencias esto acarrea a la hora de implementar políticas públicas?

En concordancia con lo analizado en la pregunta anterior, la volatilidad de las políticas  afecta principalmente en que acorta los horizontes que los actores económicos y sociales toman en cuenta para sus decisiones diarias y esto hace reducir la efectividad de las políticas, llevándolas a resultados económicos y sociales muy inferiores a lo que se desea. Asimismo, los actores empresarios reflejan en comparaciones internacionales que la volatilidad de políticas en la Argentina es muy costosa para la operación de sus negocios.
Vale mencionar también que de la misma manera, la incertidumbre con respecto a las políticas comerciales ha tenido un impacto negativo sobre el desempeño económico de la Argentina en la segunda mitad del siglo XX.
Por su lado, la falta de cumplimiento observada y el no apego a las promesas por parte de los directores políticos en cuanto al horizonte de su proceso, hace que esto se deba compensar a través de la adopción de mecanismos sumamente rígidos. Quizás el ejemplo más notable ha sido la ley de convertibilidad, un chaleco de fuerza autoimpuesto en 1991, que impedía cualquier acción de política monetaria por parte de las autoridades en respuesta a los diversos shocks a los que estuvo sometida la economía del país durante el período. Esto sugiere que la Argentina solo paree lograr cierta credibilidad temporariamente a través de mecanismos sumamente rígidos, que a la larga pueden acarrear costos enormes y no presentan la flexibilidad necesaria para tomar medidas coyunturales cuando el contexto internacional así lo amerita.

Haciendo alusión previamente al funcionamiento en particular de ciertas instituciones en nuestro país, ¿Cuáles son algunas de las características propias de cada institución? (A saber, poder judicial, legislatura o poder ejecutivo)

Exponiendo el caso del Congreso argentino, se puede observar que los legisladores argentinos tienen tasas de reelección muy bajas y además, tienden a permanecer poco tiempo en el Congreso. El mismo no es un espacio importante en el proceso de formulación de políticas, no está muy institucionalizado, y no es el lugar donde reside la experiencia en términos de políticas. Comparativamente, por ejemplo, en los Estados Unidos el Congreso tiene una importancia central en el proceso de formulación de políticas públicas. Los legisladores allí desarrollan carreras de largo plazo en el Congreso, tienen altas tasas de reelección, se especializan en comisiones legislativas muy poderosas, y tienden a ser políticos profesionales de alto nivel.
Los legisladores argentinos, por su parte, no se especializan en comisiones parlamentarias de manera efectiva, y no desarrollan capacidades en cuanto a conocer el proceso de formulación de políticas; los legisladores a su vez participan en un excesivo número de comités lo cual impide la especialización y el aprendizaje, a diferencia de lo que sucede en otros países como Brasil y Chile.
Para sostener la idea de la baja duración de los legisladores en su cargo, vale analizar que  entre 1983 y 2003, el típico legislador estuvo sólo un período en el Congreso. Sólo el 20% de los legisladores fueron reelectos. En contraste, en Estados Unidos el legislador promedio sirve entre 5 y 6 períodos. La distribución del número de períodos en el congreso de los legisladores argentinos es casi idéntica a la de los legisladores costarricenses en un lapso en que la reelección de dichos legisladores no estaba permitida.
La Argentina presenta la menor tasa de reelección con excepción de México, donde la reelección está prohibida. ¿Por qué no son reelectos los legisladores argentinos?, se preguntarán. Una posibilidad sería que los votantes argentinos eligen sacarse de encima a representantes ineptos o corruptos. Pero una inspección más detallada con respecto al tema, demuestra que ese no parece ser el caso. La razón para las bajas tasas de reelección no radica en el electorado, sino en aquellos que tienen el poder para conformar las listas de los candidatos, dado que en el caso argentino un porcentaje muy bajo de legisladores se presenta a reelección.



Los miembros del congreso argentino no desarrollan carreras legislativas profesionales. A pesar de eso, no se trata de personas que dejen de incursionar en la arena política. A pesar de que la mayoría de los diputados y senadores solo están un período en el Congreso, la gran mayoría de ellos viene de y vuelve a una carrera política, generalmente en el ámbito provincial. Ellos encuentran que casi 2/3 de los legisladores provienen de carreras políticas, mayormente ligadas a la provincia, y que alrededor del 85% regresa luego a posiciones políticas, también en su mayoría ligadas a la actividad provincial.
El poder provincial y en particular el poder de los gobernadores, influye y en gran medida en la determinación de la polìtica nacional; por ejemplo, hay mecanismos políticos e institucionales que permiten a los gobernadores obtener apalancamiento político nacional, a través del control de los contingentes de la provincia en el congreso nacional. Un mecanismo clave es el control de los mecanismos de selección de candidatos para el congreso nacional.
A diferencia de otros países en los cuales el gobierno esta a cargo de regular las elecciones primarias para candidatos nacionales y provinciales, en el caso argentino esto está a cargo de los propios partidos políticos.
En muchos casos, los candidatos se eligen no en primarias, sino en cónclaves dominados por los líderes o el líder partidario provincial. En cualquiera de los casos los mecanismos de selección están totalmente dominados por los líderes partidarios a nivel provincial, ya que aún cuando se convoca a elecciones primarias, estas consisten mayormente en demostraciones de fuerza del aparato partidario. En palabras de José Luis Lizurume, gobernador de Chubut de 1999 a 2003, “la interna es aparato puro”.

Anexo - Perspectiva comparada con el caso Brasileño

Para darle una perspectiva comparativa a algunas de las afirmaciones previas, cerramos esta parte del trabajo con una breve comparación entre el senado argentino y el senado brasileño. Nótese que estamos comparando a la Argentina con otro país fuertemente federal, un caso que ha sido caracterizado por prestigiosos observadores como uno en el cual los gobernadores subnacionales tienen un papel muy importante en la arena nacional, y en el cual se supone que las carreras políticas tienen un fuente anclaje en las unidades subnacionales (los estados brasileños).14 La comparación se basa en una encuesta realizada a senadores de ambos países por Mariana Llanos (Llanos 2003). La evidencia de esta encuesta sugiere que el Senado argentino es un cuerpo con menores capacidades para influir en el diseño de las políticas públicas que su par brasileño, y que los senadores argentinos se deben a sus líderes provinciales en mayor medida que en el caso brasileño.
El 85% de los legisladores argentinos manifiesta que el gobierno de su provincia es muy importante en sus decisiones, comparado contra 64% en el caso de Brasil. Dos tercios de los senadores argentinos afirman que conseguir recursos para su provincia es un parte muy importante de su actividad legislativa, contra 45% de los senadores brasileños. Cuando se les pregunta si se ubicarían del lado de los intereses de la provincia o de la posición del partido en caso de conflicto entre ambas cosas, el 80% de los senadores argentinos se inclina por su provincia, y sólo el 6% por el partido; estos porcentajes son 55 y 13% respectivamente en el caso brasileño. La mayoría de los senadores argentinos tienen una visión negativa con respecto a la importancia de las comisiones legislativas. Nueve de cada 10 responde que el funcionamiento del sistema es dificultado por un número excesivo de comisiones; sólo el 21% de los senadores brasileños expresan esa opinión. Más de la mitad de los respondentes argentinos dicen que las comisiones no son el espacio para la discusión técnica de los proyectos de ley; sólo el 11% de los brasileños coinciden. El 87% de los argentinos dice que el trabajo en las comisiones no es suficiente apreciado por sus pares, que muchas veces no participan en las reuniones. Sólo la mitad de los legisladores brasileños expresa lo mismo. Del mismo modo, los senadores brasileños tienen una visión mas positiva que los argentinos con respecto a todos los insumos técnicos a disposición del congreso, incluyendo el apoyo técnico, la oficina de informaciones, los servicios de computación, la biblioteca, y la infraestructura.

Hoy en día que tan a diario se hace mención al funcionamiento del poder judicial, ¿Qué investigaciones empíricas se hacen en torno a esta institución y que características se observan?

En primera instancia, vale mencionar que el funcionamiento de las instituciones judiciales tiene implicancias directas para la factibilidad de la realización de contratos efectivos entre particulares, entre actores privados y públicos, y aún entre actores políticos. Es en este último aspecto el que resulta interesante para el análisis institucional del proceso de generación de políticas, enfatizando de esta manera en el posible papel de la Corte Suprema de Justicia como garante de los acuerdos constitucionales y legislativos. Como primera sentencia, podría anticiparse que durante varias décadas la Corte Suprema de Justicia de la Argentina no ha sido un árbitro fuerte e imparcial de estos acuerdos políticos. Los motivos detrás de esta débil falta de cumplimiento judicial radican más en cuestiones políticas que en problemas jurisprudenciales y en cuanto a esto, cabe afirmar que la historia política argentina ha llevado a que la Corte tenga un papel mucho menos importante que su par norteamericana, por ejemplo.
Desde mediados de la década del 40 los jueces de la Suprema Corte argentina han tenido duraciones muy breves, de hecho entre las más bajas del mundo. Desde 1960 hasta mediados de los 90 los jueces argentinos tendían a durar menos de 5 años en sus cargos. Esta permanencia tan breve ubica al país cerca del fondo de los rankings internacionales, en el entorno de un conjunto de países que tradicionalmente no se asocian con la estabilidad jurídica y la predominancia del estado de derecho (tales como Malawi, Pakistán o Perú), y a una gran distancia de países como Estados Unidos, Noruega, Nueva Zelandia, o el propio Chile, donde los jueces permanecen en sus cargos por períodos mucho más prolongados.
La duración de los jueces de la Corte argentina no ha sido siempre tan breve. De hecho, luego de la Segunda Guerra Mundial, la Corte argentina estaba en un sendero de convergencia con la Corte americana. Desde su creación en 1863, la duración promedio de los jueces creció sistemáticamente, alcanzado en la década de 1920 los niveles de la corte americana. Ese crecimiento en la permanencia judicial estuvo acompañado de un progresivo fortalecimiento de la Corte Argentina en su papel de contralor del poder ejecutivo. Esto empezó a cambiar a partir de 1930. La Corte Suprema aprobó abiertamente el golpe militar de 1930 y toleró el fraude electoral por parte de los conservadores durante esa década. Estas acciones contribuyeron a facilitar el camino al populismo y a las reformas institucionales de Perón. El mismo, durante su primer gobierno en 1946, impugnó a los jueces de la Corte de ese momento; este acto tendría consecuencias de largo plazo para la institucionalidad del país.
Los varios presidentes civiles y militares que se alternaron luego en el poder tendieron a conformar una Corte Suprema relativamente afín a sus intereses políticos. En 1991, para servir de ejemplo, la primera vez desde 1946 en que un presidente hubiera tenido ante si a una Corte opositora, el presidente Menem expandió el tamaño de la corte de 5 a 9 jueces, lo cual le terminó dando, ante la renuncia de uno de los miembros, la posibilidad de conformar una corte adicta. Por ese motivo, desde mediados de la década de 1940, hasta el gobierno de De la Rúa en el cambio de siglo (1999-2001) ningún presidente argentino gobernó con una Corte cuya mayoría él mismo no hubiera conformado. Coincidentemente, ningún presidente excepto De la Rúa (quien no pudo terminar su mandato), mantuvo la Corte intacta durante ese período. Todos los demás presidentes durante esos 55 años han manipulado la composición de la Corte Suprema, directa o indirectamente a través de amenazas de juicio político. Esta práctica no concluyó luego del gobierno de De la Rúa; el presidente interino Duhalde intentó hacer lo propio aunque no lo logró, mientras que el presidente Kirchner (2003-2007) también logró hacer renunciar a jueces que venían del gobierno de Menem y los reemplazó por jueces con mayor cercanía ideológica.


Por todo lo anteriormente analizado, es factible exponer que cortes Supremas con jueces de corta duración tienden, naturalmente, a estar más alineadas con el gobierno de turno, y por lo tanto es menos probable que puedan ejercer un rol fuerte de control judicial sobre las actividades del gobierno.





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