Participá del programa

Ganá los regalos

viernes, 27 de junio de 2014

14 - Realidad Real - Federalismo Fiscal Argentino


Por el 14:44


Hoy viene Juan Pablo Spagnolo a contarnos sobre el Federalismo Fiscal Argentino. ¿Qué es el federalismo fiscal? ¿Qué determina el federalismo? ¿una vez determinada la provisión de bienes, como se financia? ¿Porque es necesario que la organización fiscal sea eficiente? Le vamos a hacer estas y otras preguntas que nos permitan conocer un poco mas sobre el sistema fiscal argentino.




El federalismo fiscal argentino

¿Qué es el federalismo fiscal?

La organización federal de un país prevé la existencia de más de un nivel de gobierno y, consecuentemente, algún orden que los articule de alguna forma o, al menos, fije campos de acción para cada uno de ellos. Entre de los aspectos involucrados en tal ordenamiento, la dimensión fiscal es un punto particularmente importante en todos los países que han adoptado tal forma de gobierno. 
Es una característica de los gobiernos multinivel. Por un lado existen funciones (y gastos) que debe realizar el sector público. Por otro lado existen fuentes tributarias que proveen los recursos para financiarlos. Por razones de eficiencia económica puede no haber correspondencia exacta, para cada nivel de gobierno, entre los gastos que debe realizar y los recursos que puede obtener a partir de sus fuentes tributarias propias. Aún estando en equilibrio financiero el sector público global, puede existir algún nivel de gobierno con “superávit” y otros con “déficit”. Dada la existencia de este “desequilibrio vertical”, la finalidad de la federalización de impuestos es transferir recursos financieros de uno a otro nivel de gobierno. Vista de esta forma, la organización multinivel de gobierno y la coparticipación de impuestos le dan un grado de libertad al sector público ya que no es necesario el equilibrio financiero para cada uno de los niveles individualmente.

¿Qué determina el federalismo fiscal?

Determina qué niveles de gobierno debieran ocuparse de la provisión de los bienes públicos, semipúblicos o preferentes, intentando dar salida a los problemas teóricos que aparecen al no revelarse la voluntad de pago por la prestación de los bienes o servicios y por ende, no poder cuantificarse la oferta adecuada para una demanda desconocida. 
Una vez determinado el nivel de gobierno adecuado para dicha provisión, el siguiente problema a enfrentar gira en torno del financiamiento. Este no es un problema menor, toda vez que, en muchos casos las bases tributarias son de propiedad difusa y la asignación de su potestad a uno u otro nivel genera toda una serie de efectos en cascada tanto sobre el ámbito tributario, como el económico y aun en la calidad de la ciudadanía a lo largo y ancho del territorio.  

¿Por qué es importante para un país lograr una organización fiscal eficiente?

Porque de ello depende la salud fiscal los municipios, o jurisdicciones a largo plazo; al comprometerlas a llevar a cabo un comportamiento prudente y sistemático con las finanzas genuinas que dicha región pueda tolerar. Los enmarca dentro de un terreno en que el derroche y las divergencias en el gasto público no son elecciones racionales. Con ello se lograr asegurar una calidad de bien público sostenible y perdurable a lo largo del país, minimizando las diferencias estructurales en la calidad de vida y progreso económico que pudieran existir.
¿Cuáles son los atributos deseables de cualquier sistema fiscal?
• que el área que recibe el beneficio cargue con los costos; 
• que la responsabilidad de gastar coincida con la de recaudar; 
• que la responsabilidad del financiamiento coincida con la responsabilidad política. 
• Un criterio devolutivo, mediante el cual se asignan fondos a las jurisdicciones según cual haya sido el aporte de cada una de ellas a la generación de la masa de recursos totales, esto es, cuánto aportó cada provincia a la recaudación nacional de impuestos. 
• Un criterio distributivo, con el que se trata de repartir fondos entre las provincias en función  de  las  necesidades sociales  de  cada  una  de  ellas.  El  objetivo  es  poder igualar la prestación de bienes y servicios públicos entre provincias.  
Si se verifican estos requisitos existirá una restricción política y presupuestaria fuerte: los políticos son votados por los contribuyentes, el político que gasta es el que recauda y los beneficios y costos se concentran en la región en la que el político es votado.  

¿Cuáles son las principales falencias que se observan en el sistema argentino?

La literatura al respecto, reconoce al menos las siguientes falencias del sistema:
• hay importantes apartamientos de las condiciones requeridas para el funcionamiento adecuado de la descentralización fiscal. Hay grandes diferencias entre las áreas que reciben los beneficios y las que cargan con los costos, hay divergencias entre los responsables de gastar y los de recaudar y entre la responsabilidad del financiamiento y la responsabilidad política. Muchas de esas divergencias resultan del mal diseño y funcionamiento de los instrumentos fiscales que regulan la relación Nación-Provincias. 
• La distribución entre las provincias no responde a ningún criterio racional y no se explicitan los criterios redistributivos. La última ley que estableció criterios objetivos de reparto fue la 20.221 de 1973, hace 40 años.
• Coexisten muchos mecanismos de distribución ad hoc a la coparticipación federal, con transferencias no automáticas y/o condicionadas que hacen que el sistema sea extremadamente complejo. Su representación gráfica ha sido llamada “el laberinto”, por los indescriptibles vericuetos del dibujo. (VER ANEXO)
• El régimen es muy rígido y no acepta cambios cuando se modifica la coyuntura o el ciclo económico.
• El sistema es poco transparente e inequitativo (en términos horizontales y verticales), lo cual implica incentivos “perversos”: facilita ineficiencias en gastos y distorsiones en la asignación de recursos. 
• Desde el reinicio de la democracia hubo alrededor de 20 modificaciones al régimen, entre pactos federales y leyes nacionales. La falta de una ley acorde con las exigencias de la Constitución nacional determinó que el sistema sea inestable y sujeto a permanentes negociaciones.
A su vez, las características propias de la forma federal de gobierno, el acentuado desequilibrio territorial, los largos períodos de inestabilidad institucional, el debilitamiento de los partidos nacionales, y muchos otros factores, significan que en la discusión del federalismo fiscal ingresen otros temas.
Todas estas características dieron por resultado el lento retroceso del federalismo, tanto desde el punto de vista económico como institucional.

¿Cuáles son las principales temáticas que deben abordarse al encarar un debate sobre federalismo fiscal?

Sin resultar tajantes en la enumeración, recurrentemente se tratan, al menos, los siguientes temas: 
• Coparticipación federal 
• Transferencias presupuestarias a provincias 
• Situación de cajas jubilatorias 
• Diferimientos impositivos y regímenes de promoción 
• Gasto nacional en provincias 
• Deudas provinciales 
• Asignación de potestades tributarias 
• Regalías
De todas ellas, la coparticipación federal es sin duda y casi en forma excluyente, el eje principal sobre el cual recae el éxito o fracaso de un federalismo auténtico y genuino, ya que es el conjunto más importante de transferencias que se vuelcan de la Nación hacia las Provincias.

¿En qué consiste el régimen de coparticipación  federal?

La Coparticipación Federal de impuestos surge de una resignación de potestades tributarias que efectúan las provincias en una ley correspondiente, cediendo a la Nación la facultad de recaudar determinados tributos – que se especifican taxativamente en la ley de coparticipación- a cambio de una participación en el producido de tal recaudación.  El actual sistema es regido por la Ley 23.548, aunque ha incorporado muchos cambios. Originalmente esta ley se concibió como un régimen transitorio con un período de vigencia de dos años, pero su prórroga automática combinada a las dificultades para dictar un régimen sustitutivo, generó que siga siendo la base del sistema vigente. 

¿Qué recursos se transfieren a las provincias?

Los recursos tributarios que ingresan a las arcas para luego ser transferidas a las provincias mediantes los porcentajes de distribución secundaria son, según el artículo 2º de la ley 23.548 todos los impuestos nacionales, existentes o a crearse. 
No obstante lo cual exceptúa expresamente: 
i. a los impuestos al Comercio Exterior, tal como lo prevé la Constitución Nacional; 
ii. a aquellos impuestos "cuya distribución, entre la Nación y las Provincias, esté prevista o se prevea en otros sistemas o regímenes especiales de coparticipación"
iii. a aquellos impuestos que, vigentes al momento de la promulgación de la ley, tengan afectación específica; 
iv. impuestos nacionales destinados a fines que se declaren de interés nacional por acuerdo entre la Nación y las Provincias; en este caso se requiere adhesión expresa de las Legislaturas provinciales.  Todo esto conforma lo que se denomina la masa coparticipable.

¿Cómo se distribuye la masa coparticipable?

Una vez definida la masa coparticipable se procede a una primera gran distribución (Distribución Primaria) que según la ley 23,548 es: 
42.34% a la Nación. 
56.66% a las provincias. 
1% al Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las Provincias. 
 Se concede de esta manera una mayor participación global a las provincias -en relación a la distribución primaria de la ley 20,221 (ley previa a la 23.548)- en reconocimiento de las transferencias de servicios (salud, educación, aguas corrientes, energía) operadas entre 1978 y 1980 por el gobierno militar sin que mediara una contraprestación directa. 
De la parte correspondiente a las provincias un 2% se destina al recupero del nivel relativo de las provincias de Neuquén, Buenos Aires, Chubut y Santa Cruz, provincias que venían manifestando su disconformidad con la distribución del período 1985 - 87, en que no hubo ley de coparticipación. 
La distribución primaria hace referencia a la primera gran repartición entre el estado nacional y el resto de las provincias que conforman el país. Luego la parte correspondiente a las gobernaciones provinciales se repartirá acorde a la llamada “distribución secundaria”; según las alícuotas que estipule la ley vigente para cada caso en particular.
Con respecto a esta etapa, cabe mencionar que en el proceso previo a la sanción de la Ley 23,548 fue imposible acordar criterios de distribución objetivos por lo cual esta ley incluyó coeficientes fijos que reflejaban el reparto en el período de transición 1985 - 1987. Esta es otra evidencia de lo dura que resultó la negociación que precedió a la sanción de la ley 23,548: lo más que se logró fue acordar -sin dejar de recurrir a presiones- un juego de repartidores fijos. A pesar de que todo el mundo acuerda que es conveniente hacer depender estos distribuidores de indicadores objetivos, las partes no estuvieron dispuestas ni siquiera a correr el riesgo de perder posiciones relativas.
(Los impuestos específicos que ingresan en la masa coparticipable se detallan en el anexo, para tener acceso en la página de la radio).

¿Qué sucede en el plano internacional? ¿Qué experiencias plantean países como Brasil, por ejemplo?

La experiencia internacional muestra que la asignación de responsabilidades tributarias y de gastos y el diseño del esquema de transferencias interjurisdiccionales sólo puede concebirse en el contexto del sistema entendido como un todo. También, que en última instancia importan menos los detalles de las soluciones técnicas que los procesos y procedimientos a través de los cuales esas soluciones son encontradas. Autores destacados en el área hablan de “la importancia central del proceso del federalismo”, vale decir, del complejo de instituciones, procedimientos y prácticas políticas que son cruciales en la definición de los resultados, más allá de los necesarios tecnicismos.
Países grandes, complejos y con enormes diferencias regionales han logrado consensuar una ley de coparticipación. Estados Unidos en los 60´, posteriormente Italia y España. Sin irnos más lejos, en las últimas décadas Brasil fortaleció su federalismo fiscal, más precisamente, a comienzos de la década del 90´. Entre las principales características visualizadas en el sistema del país vecino, se destacan las siguientes:
Aumento de la importancia fiscal de los estados y municipios. 
Sanción de la Ley de Responsabilidad Fiscal del año 2000 
El impuesto que más se recauda es estadual. La recaudación por ICMS representa el 8% del PBI, o sea, casi la cuarta parte del total tributario. 
La recaudación tributaria “local” supera el 30% de la recaudación total. 
Ingresos propios de los estados: 8,7% del PBI 
Recibido del gobierno federal. 1,8% del PBI 
El tesoro central financia apenas el 17% del gasto estadual. 
Transfiere el 37% de su recaudación a los estados y municipios.

Bibliografía

“La eterna discusión sobre el federalismo fiscal”, Nadin Argañaraz para el diario “La Nación”. Nota publicada el 11-05-2014, Argentina.
“Coparticipación federal de impuestos”, Nadin Argañaraz, Ariel Barraud y Valentina Bulgarelli para el Instituto Argentino de Análisis Fiscal, año 2013.
“Por qué aún no tenemos una nueva ley de coparticipación federal”, Jorge Remes Lenicov, año 2012.
“Archivo Coparticipación Federal”, Alieto Aldo Guadagni, año 2012.
“Federalismo Fiscal: Qué es el federalismo fiscal, las dimensiones del federalismo fiscal en la Argentina y análisis de la normativa sobre federalismo fiscal”, Observatorio de Políticas Públicas. Diciembre de 2005.


Acá podes dejar tus consultas...

0 comentarios:

Publicar un comentario